건설현장을 중심으로 본산업안전에 관한 원청교섭권인정 방안 연구

국민입법센터_건설노조-산업안전 원청교섭권.pdf

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2021. 6. 30.

 

국민입법센터

책임연구원 이정희_국민입법센터 대표/변호사

공동연구원 오민애_국민입법센터 법률팀/변호사

신석진_국민입법센터 운영위원

 

<차 례>

 

<제목 차례>

 

요 약 5

 

1장 서론 12

1. 일할 환경에 관한 권리와 산업안전보건법 12

2. 건설업 산재 예방을 위해 별도 대책이 필요한 이유 13

3. 연구의 주요 내용 16

 

2장 건설업종 산업재해 실태와 현황 18

1. 건설업 산업재해 발생 현황 18

(1) 한국의 산업재해율 변화와 건설업 18

(2) 한국의 사망만인율 변화와 건설업 20

(3) 주요 국가의 사망십만인율 비교 21

(4) 건설 규모별 산재 비중 22

2. 건설업 다단계하청구조의 특징과 산업재해 24

(1) 건설업 개요 및 구조 24

(2) 건설업의 총규모 26

(3) 건설업의 다단계 하청구조가 안전관리의 구조적 문제점 야기 27

 

3장 건설 현장의 안전보건관리체제와 노동조합의 시도 31

1. 법규상 건설 현장의 안전보건관리체제 31

(1) 산업안전보건위원회 구성 의무(원청 사용자 – 원청 근로자) 31

(2) 도급시 안전 및 보건에 관한 협의체 구성 의무(원청 사용자 - 하청 사용자) 33

(3) 건설업 도급시 안전 및 보건에 관한 협의체 구성 가능(원청 사용자 및 근로자 - 하청·재하청 사용자 및 근로자 등) 35

2. 건설업 하청 근로자가 원청의 산업 안전 조치에 참여할 권리 38

(1) 안전 및 보건에 관한 점검 참여 38

(2) 노사협의체 참여 요구 40

(3) 도급인의 조치 이행 여부 지적 40

3. 산업재해 예방을 위한 노동조합의 시도 42

(1) 개별 현장 단위의 노력 - 노사협의체 구성 42

(2) 하청업체들과 단체교섭 45

가. 중앙 집중교섭 45

나. 집단교섭의 지역적용 사례(플랜트 노조) 45

(3) 원청과 단체협약 체결 47

가. 원청과 단체협약 체결 경험 47

나. 원청에 대한 산업안전보건법위반 고발도 협박 등으로 처벌됨 48

다. 산업안전보건조치 관련 원청업체의 법률상 책임 49

라. ILO의 권고 52

 

4장 원청 교섭의 필요성과 법리적 근거 54

1. 원청 교섭의 필요성 - 건설업 노사관계의 특징 54

2. 미국 연방노동위원회 결정을 통해 본 공동사용자 원리 적용가능성 55

(1) 미국 연방노동위원회 결정례 55

가. 단체교섭에서 공동사용자 원리 적용 55

나. 연방노동위원회의 공동사용자 원리 적용 기준 완화 58

다. 오바마 정부의 수직적 공동고용 심사 60

라. 트럼프 정부에서 변화 61

마. 교섭 단위 결정시 공동사용자 원리 적용 62

바. 부당노동행위에서 공동사용자 원리 적용 63

사. 공동사용자의 교섭 의무 사항 64

(2) 우리 건설산업에서 공동사용자 원리의 적용가능성 65

3. 건설업 원청 교섭의 법리적 근거 68

(1) 기존 법령에서 확인되는 건설업 원청의 실질적 사용자로서 의무 68

(2) 공동사용자 책임의 법리 71

(3) 단체교섭 주체로서 사용자 범위 확장의 필요성 72

(4) 건설업 원청의 실질적·지배적 영향력 행사 76

 

5장 건설 현장에서 산재 예방을 위한 방안 79

1. 산업안전에 관한 산별 원청교섭권 인정 79

2. 건설 현장별 노사협의체 설치 의무화 및 실효성 보장 82

3. 기존 지역별 단체협약에 대해 노동조합법상 지역적 구속력 확보 84

 

6장 산업안전보건법 등 개정 사항 85

1. 원청 단체교섭 보장 규정 신설 85

2. 노사협의체 관련 규정 개정 86

(1) 노사협의체 구성·운영 의무화 86

(2) 노사협의체 근로자대표 선출 절차 등 보완 89

(3) 노사협의체 실질화 91

3. 명예산업안전감독관 관련 규정 개정 94

4. 건설업 산업안전보건관리비 관련 규정 개정 99

 

<별첨> 산업안전보건법 등 개정안 101

1. 산업안전보건법 개정안 101

2. 산업안전보건법 시행령 개정안 105

3. 건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준 개정안 109

 

<참고문헌> 110

<표 차례>

 

표 1 산업안전에 관한 원청교섭권 인정을 위한 정책제안 10

표 2 산업안전보건법 등 개정 필요 사항 11

표 3 국내 산업재해율(전체,건설업) 18

표 4 주요국가의 사망십만인율 (OECD) 21

표 5 건설업 규모별 사망만인율 및 사망자 수(2018) 23

표 6 건설업 취업자 현황 26

표 7 업종별 건설업체 수 현황 (2020.12월 기준) 27

표 8 ILO권고요지 53

표 9 산업안전보건법 제75조의2, 제75조의3 신설안 86

표 10 산업안전보건법 제75조 등 개정안 87

표 11 산업안전보건법 제24조 등 개정안 90

표 12 산업안전보건법 시행령 제63조, 제64조 개정안 92

표 13 산업안전보건법 제23조 개정안 96

표 14 산업안전보건법 시행령 제32조 개정안 97

표 15 건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준 제7조 개정안 100

표 16 산업안전보건법 개정안 101

표 17 산업안전보건법시행령 개정안 105

표 18 건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준 개정안 109

 

<그림 차례>

 

그림 1 산업재해현황(전체,건설업) 19

그림 2 사망만인율(전체,건설업) 20

그림 3 주요국가의 사망십만인율 (OECD) 21

그림 4 건설업 규모별 사망자 수 및 사망만인율 23

 

요 약

 

한국의 산업재해율은 줄어들고 있으나 건설업 산재율은 오히려 늘고 있다. 사망만인율도 전 산업분야에서 크게 줄어드는 동안 건설업에서는 하락폭이 작고 2015년 이후 증가추세다. 건설현장에서 만연한 고용통계누락, 산재 미보고 또는 은폐를 감안하면 실제 상황은 이보다 더 심각할 것으로 추정된다. 건설규모가 작을수록 재해도 잦고 피해도 커서, 최근 5년간 건설업 산재 사망자의 67.3%가 공사금액 50억 원 미만 소규모 건설현장 노동자였다. 하지만 정부 대책은 아직도 대규모 건설현장에 적용되는 데 머물러 있어, 소규모 건설현장에도 적용될 수 있는 대책을 마련하는 것이 시급하다.

 

건설현장에 만연한 다단계 하청구조가 건설업 산업재해의 근본 배경이다. 산업재해를 예방하기 위해서는 산업안전에 관한 한 사용자와 노동자간 단체교섭을 활성화하고 대화와 협력을 증진하는 것이 필수적인데, 하청이 되풀이될수록 원청의 책임성은 떨어지고 하청노동자들의 작업환경은 위험해질 가능성이 큰 반면 하청노동자들이 실제 결정권을 가진 원청과 산업안전에 관해 교섭할 길은 막혀 있고 대화할 수 있는 여지조차 줄기 때문이다. 현장 기능공 60% 이상, 조공 및 준기능공의 80% 이상이 하청노동자다. 건설업의 산업안전문제는 곧 하청노동자의 생명와 건강 문제로, 산업재해를 줄이기 위해서는 원청에 안전보건책임을 지우는 것 뿐만 아니라 하청노동자가 원청과 단체교섭하고 대화할 수 있도록 보장하는 것이 필수적이다.

 

산업안전보건법상 건설업에 관련된 안전보건관리체계로는 전 산업에 의무화된 산업안전보건위원회, 도급시 의무화된 안전 및 보건에 관한 협의체(협의체), 건설현장에서 선택적으로 설치하는 노사협의체가 있다.

 

이 중 ① 산업안전보건위원회는 공사금액 120억 원(토목공사업은 150억원) 이상 건설현장에만 의무화된 원청사업주 – 근로자(직접 고용)의 기구이고, ② 협의체는 도급사업주와 하청사업주 간의 협의기구로, 두 기구 모두 하청노동자는 참여할 수 없다.

 

③ 노사협의체는 120억 원 이상 건설공사 현장에서 도급인, 공사금액 20억 원이 넘는 하청업체 등을 포함한 관계수급인의 대표자, 그 근로자들의 대표자로 구성되고, 사용자위원과 근로자위원의 합의시 20억 원 미만 소규모 하청업체와 건설기계 기사까지 참여할 수 있다. 현행법상 하청노동자가 원청과 대화할 수 있는 유일한 기구다. 그러나 노사협의체는 대규모 건설공사 현장에서도 그 설치·운영이 의무화되어 있지 않고 도급인의 선택에 달려 있다. 또 소규모 건설현장 하청노동자는 공식적인 산업안전관리체계에 참여하여 원청과 대화할 기회를 전혀 보장받지 못하고 있다.

 

현행법상 건설업 하청노동자는 노사협의체 참여 외에 2개월에 1회 실시하는 정기 안전·보건점검 및 수시안전·보건점검을 원청에 대하여 요구할 수 있고 해당 공정 근로자 중 1명을 해당 점검반에 참여시키도록 요구할 수 있다. 그러나 이는 일회적인 점검에 불과하여, 이것만으로는 하청노동자로서는 원청의 산업안전조치 이행을 강제할 수 없다.

 

최근 건설노조가 산업안전을 위해 원청과 대화하기 위한 주된 방법으로 시도하고 있는 것은 노사협의체 구성이다. 경기 건설지부가 2021년 현재 2곳의 건설현장에서 노사협의체를 구성 운영하고 있고, 5곳에서 구성 시도 중이다. 그러나 노사협의체 구성·운영 시도는 아직도 많은 어려움에 부딪혀있다.

 

가장 큰 난관은, 본격적인 공사가 시작되면서 하청노동자들이 현장에 들어가면 이미 공사 시작 초기에 원청사와 하청사업주 대표자 등이 형식적으로 노사협의체를 구성해놓은 뒤여서, 새로 들어간 하청노동자들이 노사협의체에 참여하기 어렵다는 데 있다. 다음, 공사 진행과 함께 공정이 바뀌면서 하청노동자들도 계속 바뀔 수밖에 없는데, 노사협의체는 2개월에 1회 개최될 뿐이어서 실효성 있는 안전대책수립과 이행이 어렵다는 것이다. 어렵게 노사협의체를 구성하여 근로자대표로 회의에 들어가도 협의체의 결정사항에 대한 이행강제력이 낮다는 점도 문제다.

 

건설노조는 사용자들과 중앙집중교섭을 2017년부터 2021년까지 세 차례 진행하였고 플랜트노조는 지역별 지부집단교섭을 10년 넘게 해오고 있다. 다만 교섭 상대방은 모두 원청 종합건설업체가 아닌 하청 전문건설업체들이다. 단체협약이 교섭에 참여하지 않은 다른 전문건설업체에게도 적용되게 하려면 노동조합법 제36조에 따라 단체협약의 지역적 구속력 확장 절차를 밟아야 하지만, 플랜트노조는 그 대신 단체교섭에 참여하지 않은 전문건설업체로부터 단체협약 및 임금협약 준수 합의서를 별도로 받아 사실상 지역내 모든 사업장에 단협이 적용되도록 해왔다. 하지만 이 방법으로는 소규모 사업장이나 타 지역 업체가 일시적으로 지역내 사업을 수주하면서 단체교섭 내용을 준수하지 않는 문제를 원천적으로 막기 어렵다.

 

건설노조 등은 하청 전문건설업체 뿐만 아니라 원청 종합건설업체에 대해서도 전임자 임금 지급 등에 관하여 단체협약을 체결한 바 있으나, 이는 법률상 사용자가 아닌 원청에 대한 강요 내지 협박으로 정당한 노동조합활동이 아니라는 이유로 여러 차례 형사처벌 대상이 되었다.

 

ILO는 건설노조 등의 원청에 대한 단체교섭 요구가 정당한 것임을 확인하고 대한민국 정부에 그 보장을 권고하였으나, 그 뒤로도 노조가 원청의 산업안전보건법 위반사항을 고발한 행위 등이 원청에 의무 없는 고용보장 등을 요구하는 수단이었다는 이유로 형사처벌되는 일이 되풀이되었다. 노동조합으로서는 원청에 대한 단체교섭 요구는 물론 산업안전보건법 위반 문제제기조차 금지당하는 형편에 처하게 되었다.

 

특히 산업재해와 관련하여, 원하청 구조인 경우 안전관리를 위해서는 원청에 책임을 부과하는 것이 가장 중요하다. 정부정책도 최근 안전보건 공생협력 프로그램 도입, 산업안전보건법 전부 개정, 중대재해 처벌 등에 관한 법률 제정 등 원청의 책임강화에 주력하는 추세다. 정부가 2018년부터 “원하청 산재 통합관리제”에 따라 하청의 사망사고 비중이 높은 원청 사업장 명단을 발표하는 등 조치를 취하고 있는 것도, 산재 사고가 단순히 개인의 부주의 또는 하청업체의 과실로 치부될 문제가 아니라, 원청이 책임져야 할 문제라는 인식을 기초로 한 것이다.

 

기존에는 노동자와 사이에 직접 근로계약을 맺은 자가 아니면 사용자로 보지 않았으나, 파견, 도급 등이 사용자책임을 피하는 수단으로 활용되고 특히 산업안전 관련하여 위험의 외주화가 심각한 문제로 대두되면서, 노무제공계약의 형식이 근로계약이 아니더라도 사용자로 인정할 필요성이 커지고 있다. 대법원은 근로계약 체결 당사자가 아니더라도 실질적·지배적 영향력이 있는 원청을 부당노동행위상 사용자로 인정한 바 있고, 하청노동자의 근로조건에 대해 원청이 실질적 지배력을 가진 사항에 관하여 원청에게 단체교섭의무를 인정한 판례도 있다. 최근 중앙노동위원회가 택배사에게 대리점 택배기사노조와 단체교섭의무를 인정한 것도 위 판례와 같은 맥락이다.

 

미국 노동법은 1930년대 이래 공동고용 상황을 긍정하면서 공동사용자 법리를 통해 최저임금의 지급 책임, 초과근로 시간 및 그 임금에 대한 책임, 단체교섭의 상대방으로서 지위 인정 및 부당노동행위 적용 등 한 근로자의 노동에 개입하여 이익을 향유하는 다수의 사용자들을 공동사용자로 인정하여 노동관계법에 포섭하고 있다.

 

미국 연방노동위원회는 2016년 브라우닝-페리스 결정 등으로 직접적 지배가 아닌 간접적 지배만이 있을 경우에도 사용사업주를 공동사용자로 보는 기준을 제시한 바 있는데, 직접적 지배를 요구하는 기준에 따른다 하더라도, 우리 건설공사 현장에서 원청 사용자는 하청노동자의 고용의 핵심조건인 임금과 근로시간, 안전조치 수준의 상한을 결정하므로 공동사용자에 해당할 수 있다. 연방노동위원회의 2016년 밀러 앤 앤더슨 결정을 통해 사용자들의 동의 없이도 공동교섭단위를 인정하는 등 교섭방식에서도 공동사용자 인정의 실효성을 높이고 있다.

 

미국의 공동사용자 법리 등을 고려하면 한국에서도 원청을 하청 노동자들의 공동사용자로 인정하는 법리를 구축할 수 있고, 노동조합의 요구에 따라 하청사용자 뿐만 아니라 원청사용자도 단체교섭에 참여하도록 강제할 수 있게 되며 단체교섭이 결렬되는 경우 공동사용자를 상대로 쟁의행위를 할 수 있게 된다.

 

다단계 하청구조로서 불안정한 일용직 비정규근로자가 다수인 건설업 노사관계 특성상, 하청노동자들의 안전 확보를 위해서는 건설공사현장의 실질적 지배력 또는 영향력을 가진 원청과 교섭할 수 있는 권리 보장이 절실하다. 산업안전을 보장하기 위해서는 충분한 안전시설을 설치하고 점검할 수 있는 작업 일정, 휴일 보장 등이 확보되어야 하는데, 이런 문제들은 하청업체와 교섭만으로는 실질적인 개선책을 도출하기 어렵다. 원청과 직접 교섭해야만 개선이 가능하고, 그래야만 산업재해를 예방할 수 있는 실질적 대책이 취해질 수 있다. 최소한 산업안전과 관련하여 원청 교섭권 인정이 필요하다.

 

건설노조와 플랜트노조 등은 이미 하청 전문건설업체들과 지역별 집단교섭 및 중앙 집단교섭을 해오고 있으므로, 원청 종합건설업체들이 이 집단교섭에 참여하도록 하여 명실상부한 산별교섭을 진행하는 것이 가장 실효성 있는 단체교섭방식이다. 건설노조는 2017년 5월 대선을 앞두고 발표한 6대 요구사항 중 하나로 원청과 산별교섭 보장을 요구한 바 있다.

 

그 밖에 개별 건설공사 현장에서는 노사협의체 설치를 의무화하여, 원청에서부터 하청노동자, 건설기계기사까지 공사관계자들이 모두 포함된 안전보건체계가 해당 공사현장에서 안전보건관리계획을 수립하고 이행하게 하는 제도 보완이 필요하다.

 

 

위의 각 사항을 종합하여, 본 연구는 아래의 개선 방향을 제안한다.

산업안전에 관한 산별 집단교섭시 원청 참여 강제 · 하청 전문건설업체들만 교섭에 참여해온 집단교섭의 수준을 향상시키기 위하여, 건설업 하청노동자의 산업안전에 관한 한 원청을 사용자로 본다. 노동위원회의 ‘산업안전 교섭단위 결정’을 통하여 하청업체 사용자단체 또는 사용자들과 중앙 집중교섭 및 지역별 집단교섭 중 산업안전에 관한 사항에 원청이 참여하도록 한다. 모든 건설공사 현장별 노사협의체 설치 의무화 및 실효성 보장 · 공사대금 120억 원 모든 건설공사 현장에만 설치될 수 있었던 노사협의체를 모든 건설공사 현장에 설치하도록 의무화하고, 실효성을 높인다. 소규모 건설공사 현장에서도 최소한 원청업체, 원청근로자와 하청근로자, 건설기계 기사가 모두 참여하는 노사협의체 설치로 산업안전에 관한 한 하청노동자가 원청과 대화 협의할 수 있게 한다. 단체교섭에 미참여 업체 및 소규모 건설현장 하청노동자 보호 · 노동조합원이 없는 사업장에는 출입할 수 없었던 노조 추천 명예산업안전감독관의 권한을 확대하여 미조직 사업장에도 근로감독관과 함께 출입할 수 있도록 하여 소규모 건설현장 노동자들의 산업안전을 증진한다. 아울러 기존 단체협약에 대해 노동조합법상 지역적 구속력 확보 절차를 밟아, 단체교섭에 참여하지 않은 업체의 사업장에도 단체협약이 적용되게 한다. 단체협약에 지역적 구속력을 확보하면, 노동조합이 미처 포괄하지 못하여 재해가 집중되는 소규모 영세 사업장 저임금 노동자들도 단체협약상 산업안전보건조치의 보호를 받아 생명과 안전을 보호받을 수 있다. 이는 결과적으로 노동조합의 확대로도 이어질 수 있을 것이다.

 

 

15. 이를 위해 산업안전보건법 및 시행령 등에 대해 아래 각 사항의 개정이 필요하다.

① 건설공사도급인의 사용자성 인정 및 산업안전 교섭단위 결정절차 신설(법 제75조의2, 제75조의3) ② 산업안전보건위원회 근로자대표 선출 절차 개정(법 제24조 제7항, 제8항 신설) · 산업안전보건위원회 근로자대표 선출 절차 명시 · 사용자 개입 금지 및 고용노동부장관의 시정명령 도입 ③ 모든 건설공사 현장에 노사협의체 도입 의무화 · 산업안전보건위원회 근로자대표 선출 절차 개정 사항 준용(법 제75조 제7항 개정) · 소규모 업체 근로자 및 건설기계 기사도 노사협의체 당연 포함(시행령 제64조 개정) · 관계수급인 교체시 10일 이내에 위원 당연 교체 · 관계수급인의 1/2 이상 교체시 10일 이내에 임시 회의 개최 · 정기회의 개최 주기 2개월에 1번--> 1개월에 1번으로 단축(시행령 제65조 개정) ④ 명예산업안전감독관 권한 강화 · 사업장 출입권 부여 · 산업재해의 급박한 위험이 있을 경우 임시 작업중지권 행사 및 고용노동부장관에게 즉시 보고, 근로감독관의 즉시 조사 착수 절차 신설(법 제23조 개정) · 근로자대표의 명예산업안전감독관 위촉시 사용자 개입 배제, 노조 추천 명예산업안전감독관의 권한 확대(시행령 제32조 개정)